Zemska reforma iz 1864. postala je jedna od "velikih reformi" Aleksandra II. Njegova provedba nije bila obilježena uspjehom, štoviše, bila je to jedna od najuspješnijih liberalnih reformi tog vremena. Međutim, ne može se podcijeniti važnost uvođenja lokalne samouprave u Ruskom Carstvu.
Preduvjeti i razlozi za uvod
"Pravilnik o pokrajinskim i okružnim zemskim ustanovama" postao je jedna od nekoliko reformi koje su ušle u rusku historiografiju pod nazivom "Velika". Ovo je naziv skupa mjera poduzetih za vrijeme vladavine cara Aleksandra II šezdesetih i sedamdesetih godina devetnaestog stoljeća. Tijekom velikih liberalnih reformi ukinuto je kmetstvo, likvidirana vojna naselja, potpuno promijenjeno pravosuđe, sustav visokog i srednjeg školstva, provedene ekonomske reforme i tako dalje.
U svakom slučaju, postupne promjene zahtijevale su reformu sustava upravljanja. Trebala je bolja i brža samouprava. Prije toga sveprovincije su bile podređene središnjoj vlasti, naredbe su jako dugo stizale do lokalnih vlasti, često se čak i mijenjale. Sve je to dovelo do loših odluka na terenu.
Povijest nastanka i uvođenja reforme
Priprema “Pravila o pokrajinskim i okružnim zemskim ustanovama” započela je pet godina prije uvođenja reforme. U isto vrijeme, priprema još jednog dokumenta koji je značajno utjecao na tijek ruske povijesti bila je u punom jeku - seljačke reforme iz 1861., koja je predviđala ukidanje kmetstva u Rusiji.
Vođa vladinih aktivnosti u pripremi odredbi reforme bio je N. A. Milyutin - poznati državnik, tajni savjetnik cara Ruskog Carstva, programer, uključujući i seljačku reformu, državni tajnik Poljske. Kao glavna načela budućeg paketa zakona izdvojio je sve staleže, slobodne izbore, samoupravu u nekim pitanjima (prema lokalnim potrebama). To je dodijeljeno i prije Miljutinove ostavke 1861.
Tada je rad na projektu nastavio Miljutinov dugogodišnji protivnik, P. A. Valuev, novi ministar unutarnjih poslova Ruskog Carstva. Pyotr Alexandrovich je bio prisiljen uzeti u obzir razvoj svog prethodnika u vezi s reformom Zemstva iz 1864.
Ideja "Pravila o zemskim ustanovama"
Glavna ideja iza reforme Zemstva bila je dati stvarnu moć onima koji su poznavali stvarnost određene regije Ruskog Carstva mnogo bolje od dužnosnika koje je imenovala središnja vlada. Bilo je jasno da programi i uredbekoje su poslani dužnosnici slijedili, nisu mogli pomoći u razvoju regije, jer su bili daleko od stvarnog stanja.
Glavne odredbe reforme iz 1864
Prema opsežnoj liberalnoj reformi iz 1864. godine stvorena su nova tijela vlasti, odnosno skupštine i vijeća zemstava, koja su uključivala lokalno stanovništvo. Uz reformu zemstva pripremala se i reforma grada. Kao rezultat provedbe reformi, zapravo je stvoren novi sustav lokalne samouprave.
Predmeti odjela i granice ovlasti zemskih ustanova uključivali su pitanja zdravstva, cestogradnje, veterine, obrazovanja, organizacije statističkog računovodstva, agronomije i lokalnog gospodarstva. Zemske skupštine imale su određenu vlast i samostalnost (isključivo u okviru svoje nadležnosti). Ove lokalne vlasti bile su pod vodstvom guvernera, tako da nisu imale apsolutno nikakvu političku moć.
Usvojeni izborni sustav osigurao je u zemstvu ogromnu većinu predstavnika plemstva. Izbori za lokalnu samoupravu bili su nejednaki i višestupanjski, sa složenim sustavom nedostupnim svim slojevima.
Formiranje lokalnih tijela
Propis koji je usvojila vlada predviđao je stvaranje zemstva u trideset i četiri pokrajine Rusije. Reforma se nije odnosila na pokrajine Orenburg, Arkhangelsk, Astrahan, Sibir, kao i na nacionalna predgrađa - B altičke države, Poljsku, Srednju Aziju, Kavkaz, Kazahstan. Zemstva su 1911-1913osnovan u devet drugih pokrajina Ruskog Carstva.
Prema odredbama reforme stvorene su zemske ustanove u pokrajini i kotaru. Što se tiče principa izbora, on se poštivao na sljedeći način: svake tri godine biralo se od četrnaest do više od stotinu zastupnika („vokala“). Izbori su održani u dijelovima – posjedima. Prvi dio činili su seljaci koji su posjedovali zemljište ili drugu imovinu u vrijednosti od petnaest tisuća rubalja, a čiji je godišnji prihod bio šest tisuća rubalja. Drugi dio - građani, treći - predstavnici seoskih zajednica. Samo posljednja kategorija nije morala imati posebnu imovinsku kvalifikaciju.
Zemsky sastanci
Redoslijed djelovanja institucija zemstva bio je sljedeći: najmanje jednom godišnje održavali su se sastanci na kojima su se rješavala potrebna pitanja. Po potrebi se sastanci mogu održavati i češće. Naredbu o sastanku članova zemskog vijeća dao je guverner. Skupštine su u pravilu rješavale isključivo gospodarska pitanja, nisu imale izvršnu vlast. Odgovornost zemskih ustanova protezala se, kao što je već spomenuto, na izgradnju škola i bolnica, opskrbu stanovništva hranom, zapošljavanje liječnika, uređenje sanitarnih jedinica u selima, brigu za razvoj stoke. uzgoj i uzgoj peradi, te održavanje komunikacijskih linija. Djelovanje zemstva u ovim krajevima kontrolirali su ministar unutarnjih poslova i gubernatori.
Glavni problemi reforme
Sastav zemskih ustanova (na papiru) bio je izboran. Alipored složenog sustava izbora, koji je osiguravao većinu mjesta u zemstvu za predstavnike plemstva, postojali su i drugi prilično značajni problemi “Pravila o pokrajinskim i okružnim zemskim ustanovama”. Organizacija zemstva za predstavnike svih staleža nije bila predviđena, pa nitko nije mislio osluškivati potrebe lokalnog stanovništva.
Osim toga, nije postojala zajednička sveruska institucija koja bi kontrolirala i koordinirala rad zemstva. Vlada se bojala da će zemstva, ako budu međusobno povezana, htjeti još veću liberalizaciju, koja bi već prijetila slabljenjem središnje, carske vlasti u Ruskom Carstvu. Stoga su Zemstva podržavala ideju autokracije, ali je to činilo novi sustav ranjivim.
Pod Aleksandrom III, "Pravilnik o pokrajinskim i okružnim zemskim ustanovama" je revidiran, ali su već 1890. prava ovih lokalnih samouprava bila značajno ograničena.
Rezultati provedbe reforme Zemstva
Zemska reforma organizirala je novu instituciju samouprave u Rusiji, pridonijela razvoju poboljšanja naselja, uvela dotad potpuno nemoćno seljaštvo u javni život. Zemski radnik, kojeg je Anton Pavlovič Čehov opisao u književnim djelima, postao je personifikacija najboljih osobina ruske inteligencije.
No reforma zemstva ušla je u povijest kao jedna od najuspješnijih za vrijeme vladavine Aleksandra II. Djelovanje središnjeg aparata bilo je iznimno loše promišljeno. Središnja vlada i lokalni dužnosnici nemajuželjeli dijeliti vlast, pa su zemstva rješavala samo ograničeni krug pitanja, što nije bilo dovoljno za punopravan rad. Lokalne vlasti također nisu mogle raspravljati o odlukama vlade, inače bi situacija čak mogla dovesti do raspuštanja Dume.
Unatoč mnogim problemima, reforma samouprave dala je poticaj daljnjem samorazvoju, pa se njezina važnost za Rusko Carstvo ne može podcijeniti.
